Анализ мирового опыта использования государственно-частного партнерства в различных отраслях экономики. История развития гчп Гчп в мире
Агазарян Н.В. Анализ мирового опыта применения механизма государственно-частного партнерства // Государственно-частное партнерство. - 2016. - Т. 3. - № 2. - С. 151-172. - doi: 10.18334^.3.2.37071
Язык публикации: русский
Public-Private Partnership, 2016, Volume 3, Issue 2
Analysis of the World Experience of Public-Private Partnership Application
Nerses Agazaryan1
1 Peoples Friendship University of Russia, Moscow, Russian Federation
The article analyzes the international experience of PPP development as an example of economic developed, developing countries and countries with economies in transition. The work is aimed at identifying the world"s best practices in order to determine the most favorable conditions for the practical implementation of PPP approaches in Russia.
The article made a number of key findings that PPP in infrastructure sectors allows to attract funds for development and improvement of energetics, water supply, transport, telecommunications, information technologies and other areas due to the participation of private and public institutions to countries and regions. In places with regional problems concerning aging infrastructure and a need for more effective services, partnership with the private sector can contribute new solutions for the integrated development of the countries and regions.
public-private partnership, infrastructure, economic growth, competitiveness
Agazaryan, N.V. (2016). Analysis of the World Experience of Public-Private Partnership Application. Public-Private Partnership, 3(2), 151-172. doi: 10.18334/ppp.3.2.37071
JEL: H54, L32, O57 Original Research Language: Russian
© Agazaryan N.V. / Publication: Creative Economy Publishers This work is licensed under a Creative Commons BY-NC-ND 3.0
H For correspondence: [email protected]
The development of PPP in the world can be divided into three specific stages
The majority of countries are still at the first stage of PPP development, which includes the development of the legislative framework and standards for PPP
At the second stage are the vast majority of developed countries of Europe, such as Germany, France, Spain, Italy, and from the rest of the world - such countries as the USA, Canada, New Zealand, Japan and Russia
At the third stage of PPP development are only the UK, Australia, South Korea and Ireland
Recently, in some countries began to appear PPP projects in the areas that had previously been considered the exclusive domain of the state
Государственно-частное партнерство, 2016, Том 3, Выпуск 2
Анализ мирового опыта применения механизма государственно-частного партнерства
Нерсес Агазарян1®
1 Российский университет дружбы народов, г. Москва, Россия
АННОТАЦИЯ_
В статье анализируется международный опыт развития ГЧП на примере экономически развитых, развивающихся стран, а также стран с переходной экономикой. Работа нацелена на выявление лучших мировых практик в целях определения наиболее благоприятных условий для практической реализации подходов ГЧП в России.
В статье сделан ряд ключевых выводов о том, что ГЧП в инфраструктурных отраслях позволяет странам и регионам привлекать средства для развития и совершенствования энергетики, водоснабжения, транспорта, телекоммуникаций, информационных технологий и других направлений за счет участия частных и государственных учреждений. Там, где существуют региональные проблемы с устаревающей инфраструктурой или требуются более эффективные услуги, партнерство с частным сектором может способствовать укреплению новых решений для комплексного развития стран и регионов.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА_
государственно-частное партнерство, инфраструктура, экономический рост, конкурентоспособность
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:_
Агазарян Н.В. Анализ мирового опыта применения механизма государственно-частного партнерства // Государственно-частное партнерство. - 2016. - Т. 3. - № 2. - С. 151-172. - М: 10.18334/ррр.3.2.37071
JEL: H54, L32, O57 Язык публикации: русский
© Агазарян Н.В. / Публикация: Издательство «Креативная экономика» Статья распространяется по лицензии Creative Commons BY-NC-ND 3.0
н Для связи: [email protected]
Развитие ГЧП в мире можно разделить на определенные три ступени
Большинство стран до сих пор находятся на первой ступени развития ГЧП, которая включает разработку законодательной базы и стандартов для ГЧП
На второй ступени находятся подавляющее большинство развитых государств Европы, таких как Германия, Франция, Испания, Италия,
а с остального мира - такие государства, как США, Канада, Новая Зеландия, Япония и Россия
На третьей стадии развития ГЧП находятся только Великобритания, Австралия, Южная Корея и Ирландия
В последнее время в определенных государствах стали появляться проекты ГЧП в сферах, которые до этого считались исключительной прерогативой государства
Агазарян Нерсес Варданович, аспирант, Российский университет дружбы народов, г. Москва ([email protected])
В мировой практике инструменты государственно-частного партнерства (ГЧП) применяются для привлечения частных компаний с целью долговременного финансирования и управления общественной инфраструктурой по широкому спектру ГЧП-объектов.
Выбор начального направления при реализации проектов ГЧП зависит в большей степени от уровня экономического и социального развития и приоритетности задач определенного государства или же региона. Разновидность форм, видов и сфер применения государственно-частного партнерства интегрируют их в универсальный инструмент решения определенного рода задач долгосрочного характера в различном контексте сфер деятельности - от применения только инфраструктурных и социальных проектов общегосударственного уровня до адаптации и разработки особо перспективных технологий для новейших точек роста именно там, где располагается емкий человеческий капитал и научный потенциал.
Развитие ГЧП в мире можно разделить на определенные три ступени, которые представлены в таблице 1.
Таблица 1
Этапы развития государственно-частного партнерства
Степень развития ГЧП Характерные черты
Первый этап - формирование основ политики ГЧП; - разработка базовых понятий; - начало построения рынка услуг ГЧП; - определение первоочередных проектов.
Второй этап - образование структур ГЧП; - формирование нормативно-правовой базы; - расширение ряда проектов с включением новых секторов хозяйства; - публикация и подготовка практических руководств.
Третий этап - модели ГЧП размножены и усовершенствованы; - ликвидированы правовые барьеры на пути развития ГЧП; - наблюдается поток заключаемых контрактов ГЧП; - расширяется спектр инвесторов в инфраструктуру, включая страховые, пенсионные и частные фонды.
Большинство стран до сих пор находятся на первой ступени развития ГЧП, которая включает разработку законодательной базы и стандартов для ГЧП. Участники, которые находятся на этих ступенях, стремительно пробуют создавать систему ГЧП без глубокого понимания того, как их реализовывать, вследствие чего подвергают себя и даже своих партнеров определенному риску повторения ошибок, проходящих
на начальной ступени развития ГЧП в других государствах. Для того чтобы такие ошибки не повторялись, государства, которые находятся в начальной стадии развития ГЧП, должны использовать опыт, который накоплен государствами, уже прошедшими этот путь: Австралией и Ирландией -в сфере дорожного строительства; Великобританией - в сфере строительства больниц, образовательных учреждений, а также военной инфраструктуры; Нидерландами - в сфере строительства жилья муниципального значения.
Сегодня на третьей стадии развития ГЧП находятся только Великобритания, Австралия, Южная Корея и Ирландия, которая только недавно вступила на эту третью стадию. На второй ступени находятся подавляющее большинство развитых государств Европы, таких как Германия, Франция, Испания, Италия, а с остального мира - такие государства, как США, Канада, Новая Зеландия, Япония и Россия. На стартовой, первой ступени развития ГЧП находятся страны Латинской Америки, Восточной Европы, а также страны СНГ.
ГЧП с разным успехом развивается во многих государствах. Наибольшего своего распространения эта концепция получает в государствах с развитой рыночной экономикой, а также с устоявшимися традициями эффективного взаимодействия частного сектора с государством. Но, несмотря на похожесть общих позиций, в организации ГЧП в разных государствах выделяются и определенного рода различия. Например, в англо-саксонском мире в вопросе выбора частного партнера проводится три различных конкурса: на строительство, на проектирование и на управление. В таком государстве, как Франция, наоборот, имеет место единый конкурс на все виды услуг и работ. Практика использования ГЧП в некоторых западноевропейских государствах указывает на то, что этот механизм применяется там, где у бизнеса и государства есть взаимодополняющие интересы, но при этом они не в состоянии действовать независимо друг от друга и полностью самостоятельно.
Отечественный ученый Балашов С. А., занимаясь исследованиями практики иностранных проектов ГЧП, замечал, что в различных государствах существуют свои определенные отраслевые приоритеты: например, в США такой отраслью служат автодороги (89 % всех проектов), в Великобритании - здравоохранение (35 % всех проектов) и образование (32 % всех проектов), в Германии - образование (43 % всех проектов), а в таких странах, как Италия, Франция и Канада - здравоохранение1.
1 Балашов С. Опыт функционирования ГЧП в развитых странах // Государственно-частное партнерство в условиях кризиса: Сборник материалов конференции. - Москва, 2009. - С. 281.
В последнее время в определенных государствах стали появляться проекты ГЧП в сферах, которые до этого считались исключительной прерогативой государства. Так, в США, Великобритании и Германии интегрируют схемы ГЧП, которые позволяют совмещать преимущества государственного планирования с частной заинтересованностью в выполнении общенациональных проектов в сфере космической разведки.
В современных реалиях развития мировой экономики возникает потребность выявления наиболее значимых отраслей для применения ГЧП для каждого государства в целом и региона в частности. Привлечение инвестиций сразу во все сферы экономики государства в полном объеме фактически невозможно, при все при этом всегда существуют те сферы деятельности, в которые необходимо инвестировать в первую очередь. Также отрасли в государствах с разным уровнем экономического развития, в которые, по мнению правительства государства, нужно инвестировать с помощью привлечения частного сектора, значительно различаются.
Анализ иностранных проектов в государствах с разным экономическим развитием, которые реализованы с помощью механизмов государственно-частного партнерства, показал, что такие партнерства успешно используются в транспортной (автодороги, порты и аэропорты, железные дороги, трубопроводный транспорт) и социальной инфраструктуре (образование, здравоохранение, развлечение и туризм), жилищно-коммунальном хозяйстве (электроснабжение, водоснабжение, газоснабжение, очистка воды, и др.), в других отраслях (оборона, тюрьмы, объекты военной направленности). Как показано на рисунке 1, лидерами являются транспортная инфраструктура и социальная инфраструктура.
При анализе применения ГЧП-проектов в различных государствах, рассматривая их в соответствии с классификацией, принятой в ООН, в зависимости от экономического и социального развития государства общая картина будет изменяться. На рисунке 2 рассмотрена схема применения ГЧП-проектов в странах «Большой семерки» (США, Канада, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Япония) по отраслям экономики. Можно сравнить рисунки 1 и 2, в результате сравнения мы заметим, что по сравнению с общей картиной в государствах «Большой семерки» проекты именно транспортной инфраструктуры стоят далеко не на лидирующем месте. В странах «Большой семерки» места с первого по третье занимают здравоохранение, образование и автодороги (таблица 2).
Водоочистные сооружения ■■ 21
Использование отходов ^ЯШ 31
Коммунальное хозяйство 1 4
Уличное освещение ■ 15
Социальное жилье 26
Автодороги
Железные дороги Н 17
Тюрьмы Н 17
Легкое наземное метро Ш 47
Организация досуга 1 4
Инновационные технологии 1 4
Здравохранение
Образование
Оборона ■■ 21
Мосты и тоннели 21
Аэропорты 1 4
Средства размещение 75
0 50 100 150 200 250
■ КОЛИЧЕСТВО ПРОЕКТОВ, ШТ
Рисунок 1. Отрасли, в которых используются проекты ГЧП в мире Источник: составлено автором на основе
КОЛИЧЕСТВО ПРОЕКТОВ, шт
Водоочистные сооружения 32
Использование отходов 23
Коммунальное хозяйство Уличное освещение 1 па
Социальное жилье 22
Автодороги 92
Железные дороги Тюрьмы Порты 3 2
Легкое наземное метро 25 |
Организация досуга Инновационные технологии 1 2
Здравохранение 184
Образование ___ 138
Оборона Мосты и тоннели 20 31
Средства размещение 51
Рисунок 2. Анализ использования проектов ГЧП по отраслям в странах «Большой семерки» Источник: составлено автором на основе
огээд м 01 8 см со Е8 ел - ио СО
нпнэжМооэ яяншопьоодод о о - о о - о см
эодохшо ЭПН1В90£Яи0иЭИ СГ> о о о о тг о СО СМ
оешзпвсох оончивнЛтчо)! о о о о - о о -
опнэйтоо донышА о о о - сэ о ьо
эчипж эончивпЬоэ см см о о о о о с? см см
пго^ор ачнЕэиэук СМ о ч- -
¡чт<]щ - о - го <о - о СП
1ЯШ(1о о о о о <=> СМ о см
оОшэт эонмэеен эохгец СГ> т- - см о о ю СМ
егАэод ипЬеспнег^о о о - о <=> <=> -
ппгоионхэш аянногйшэоннм о о о а о см
пиэннош п ¡чшэоуу о го со о ю о СО
вноёодо СО о о - - о о о см
СО - (Г) -ТГ СО -
эпнееоЕеОдд ГО о - о о о со со
эпнэнв0хоо&е0д£ гО см о ■Ч" см со см со о 5
пгоОо дошву см см со о о го см о см СГ?
I Великобритания и 1 а: 1 | Франция Германия | Италия и о с Всего
Такое распределение отраслей экономики неудивительно, если еще учитывать особенности экономического и социального развития этой группы государств. Более подробное изучение иностранного опыта показало, что в каждом из государств «Большой семерки» есть своя определенная и приоритетная сфера по использованию механизмов ГЧП. Так, в США такой сферой служат автодороги, в Великобритании -здравоохранение и образование, в Германии - образование, в Италии, Франции и Канаде - здравоохранение.
При изучении опыта отдельных государств данной категории пристальное внимание стоит обратить именно на Великобританию, так как на протяжении долгого временного периода именно это государство считается неоспоримым лидером в области применения механизмов ГЧП, что подтверждается распределением проектов среди государств «Большой Семерки» (рисунок 3).
■ Великобритания
■ США _ Франция
■ Италия
■ Япония _ Канада
Германия
Рисунок 3. Завершенные проекты ГЧП в странах «Большой Семерки»
В Великобритании государственно-частное партнерство начало свое стремительное развитие с момента запуска «Частная финансовая инициатива» (Private Finance Initiative) в 1992 году, но сама идея привлечения частного капитала для финансирования общественное значимых проектов, которые обычно финансируются за счет муниципальных или государственных средств, зародилась примерно в начале 1980-х годов.
Британское правительство активно использует на практике концепцию взаимодействия и партнерства между частным бизнесом и государством в виде ГЧП - для привлечения частных инвестиций в обеспечение развития инфраструктуры и предоставление услуг, что влечет за собой снижение финансовой нагрузки на бюджет государства.
ГЧП применяется в тех случаях, когда частные компании могут выполнять государственные задачи, причем также хорошо, а порой и лучше, чем само государство. Такое повышение эффективности достигается путем:
Грамотного распределения рисков и задач;
Применения принципа жизненного цикла;
Улучшения инструментов стимулирования.
В Великобритании концепция ГЧП практически реализуется в большинстве случаев в форме ЧФИ. Она возникла в результате многолетнего поиска британским правительством путей повышения качества предоставления государственных услуг при уменьшении государственных расходов на эти цели.
Наиболее специфическими чертами программы ЧФИ являются следующие: сами проекты рассматриваются с позиций того, как их реализация будет помогать увеличению качества жизни населения, а не с позиции приобретения государством новых активов; частный сектор берет на себя определенные долгосрочные обязательства по обслуживанию актива или оказанию услуги, а государство берет на себя долгосрочные обязательства по обеспечению спроса на данные товары или услуги. Также существенную часть рисков по проекту берет на себя частный сектор. В качестве главного критерия, который используется при принятии решения об реализации проекта ГЧП, служит оценка соотношения цены и качества (value for money).
Великобритания остается европейским флагманом не только по масштабам применения схем ГЧП для привлечения инвестиций, но и по степени диверсификации различных направлений применения таких инвестиций в экономике в целом. В современных условиях британский бизнес наделен многосторонним практическим опытом участия в договорах в рамках ГЧП, включая финансовые и правовые вопросы, и аспекты управления такими проектами.
После рассмотрения опыта Великобритании логичнее перейти к опыту США. Сначала нужно отметить, что в США не существует какого-либо федерального закона, который устанавливал бы единые подходы
к использованию проектов государственно-частного партнерства. Анализ законодательной базы США указывает на наличие во многих штатах существующих нормативно-правовых документов, которые регулируют определенные сферы (по отраслевому признаку) использования механизмов ГЧП.
Главным институтом, который отвечает за развитие государственно-частного партнерства в США, является Национальный совет по ГЧП (The National Council for Public-Private Partnerships, NCPPP), образованный в 2005 г. Совет является некоммерческой организацией и входит в состав правительства штата Колумбия, миссия которого заключается в продвижении и пропаганде системы ГЧП на всех эшелонах власти в тех сферах, где это действительно необходимо, а также в создании базиса для делового сотрудничества частного и государственного секторов экономики США с целью улучшения качества услуг и товаров на основе эффективного управления расходами в социально значимых для населения государства областях .
По определению Национального совета по ГЧП в США, государственно-частное партнерство - это форма соглашения между любым уровнем государственной власти (муниципалитета, штата, федерации) и представителем частного сектора. Согласно данному соглашению предусматривается совместное использование активов и опыта каждой из сторон в целях создания продуктов или оказания услуг, которые необходимы для населения страны. Помимо распределения ресурсов, условиями договоров предусматривается распределение доходов и рисков по проекту между государством и частным бизнесом.
Национальный совет по ГЧП решает определенные задачи:
Способствует информационному обмену между частным бизнесом и государством в части практической реализации проектов ГЧП;
Проводит образовательные тренинги и семинары по ГЧП;
Осуществляет общее информирование для популяризации применения инструментов ГЧП;
Обеспечивает методологическую поддержку в процессе подготовки и реализации международных проектов ГЧП.
Существует два вида участия представителей частного бизнеса в Национальном совете по ГЧП:
1. Основное участие. Участниками данного вида могут быть предприятия всевозможных отраслей и организационно-правовых форм. Данная категория участников не имеет права голоса при принятии управленческих решений. Даная форма членства позволяет вносить собственные инициативы по развитию государственно-частного партнерства для принятия окончательного решения советом директоров.
2. Спонсорское участие. Участниками данного вида могут быть представители частного бизнеса, некоммерческих общественных организаций и других предприятий, готовых оплачивать членские взносы. Участники-спонсоры имеют право быть членами совета директоров Совета.
В силу рассмотренного выше сделаем вывод: в тех государствах, которые характеризуются наличием у себя именно рыночной экономики, высоким уровнем потребления ВВП на душу населения и уровнем производительности труда, где велика средняя продолжительность жизни и закономерно высокое качество образования и медицинского обслуживания, где страна дает гарантии высокого уровня социальной защиты населения, ГЧП применяется в основном в сферах образования и здравоохранения, что связано с проводимой в стране государственной политикой.
Изучив опыт использования ГЧП в государствах «Большой Семерки», нельзя не рассмотреть опыт других развитых стран.
Таблица 3 отражает совершенно другую структуру распределения ГЧП по отраслям экономики в этой группе стран, а именно заметно преобладание сферы автодорог. Ведущими сферами использования механизмов ГЧП для этих государств являются:
1. автодороги (93 проекта);
2. здравоохранение (29 проектов);
3. образование (23 проекта);
4. средства размещения (22 проекта).
В государствах «Большой семерки» на первом месте -здравоохранение, на втором - образование, а дороги занимают только третье место по степени применения механизмов ГЧП. В других развитых странах ситуация следующая: на первом месте со большим отрывом находятся автодороги, а на втором и третьем местах образование и здравоохранение.
огэод ¿N1 СО СМ со о I1- чг ю о -г - го см см СП со СМ
цпнджА(1ооо эмншэпьоодод - О СМ см о о - о о а - о о о о о г-
эодохшо эпнееоюиоиэи о о - о о о о а о о о о а о - г-
оэшэпиеох еотивнХтю)! СМ ^ о о о о с о о о о о о о о о со
епнэ"теээо эоньпид о О о о о о о о о сз о о о о о о о
эяипж эончиепУюо - го о с=> о о о о о о о о <=> о о о ч
пг<х1од &ян£д1Ю)1{ о - о о СМ г*} о о о о о о - а ч
см - о о о о о о о - о о о о о о
юшвоиоиее п ¡яшбоц см о о со о о о - о о о о о о о о со
эонтеен эохеэц - о о со СМ - о о о см о а о о о о СП
егАэор ипЬеепнед(1() - о о о о о о о о о о о о о СЭ - СМ
ппгононхэш э19ннопЬеэонни о о о о о о - о о о о о о о о см
ПНЭННОШ П 1ЧШЭ01<Ч о о о о - о о о о о о о о - о со
еноОодо - еэ о о о о о о о о о о о о о о -
ьпнэ"тэме&О еишрэф <£> ГО т- см - - - - - тГ о о - о о см см
эпнеэоееОдо СО ч- - - о о о сэ - о - - о - о о со сч]
епнэнеихоо&еир£ Щ о С%1 - т со - о - о - о о о о о см
пго<к>оошеу с^ о С"^ о тг г». го - со со - о о о со сгз
ГС £ 1 тс а 1 Северная Ирландия Испания сс § 1_ е- о. о гг о; § I о. 2 Е Б ||_ -й 1 Австрия | Израиль л с а 1 X к Е 1 о 1С | Финляндия | Дания | Южная Корея Сингапур | Всего
В силу вышесказанного можно сделать вывод о том, что между уровнем экономического и социального развития государства и сферами применения механизмов ГЧП существует определенная корреляция. Но с другой стороны, статистика указывает на то, что тройка ведущих сфер экономики в обеих группах стран идентична, различается только лишь порядок их распределения по количеству реализованных проектов.
Если рассматривать опыт партнерства между государством и частным сектором в отдельных странах данной группы, то наиболее интересным представляется опыт Австралии.
В Австралии стремительное развитие ГЧП происходило в 80-е годы ХХ столетия: тогда власти начали использовать этот механизм для привлечения частного капитала в инфраструктурные проекты и гражданское строительство. В настоящее время эта схема используется и в других проектах, например при строительстве больниц, судов, конференц-центров.
Подобные проекты осуществляются по принципу долевого финансирования за счет государственного, регионального или местного бюджета в сочетании с привлечением частного капитала. Также предусмотрена возможность выпуска государственных долговых ценных бумаг. При этом обязательства государства перед участниками партнерства устанавливаются индивидуально в каждом проекте, а подбор партнеров производится в формате конкурсов.
В 2008 г. федеральное правительство выпустило исчерпывающее общее руководство по ГЧП, которое содержит полный перечень рекомендаций, которым должны следовать правительственные органы при работе в рамках ГЧП. Помимо этого, весь процесс регулируется соответствующими нормами законодательства, имеющими императивный характер.
Одной из важных особенностей воплощения ГЧП в Австралии является полная прозрачность и публичность. В соответствии с требованиями к отчетности обеспечивается открытый доступ к бухгалтерскому балансу проекта. Например, в открытом доступе в сети Интернет размещена полная информация по проекту строительства автомагистрали East Link в 2,56 млрд долларов США. Такой подход помогает уже на стадии подготовки проектов избежать нарушений по завышению проектного финансирования, предоставлению необоснованных преференций отдельным компаниям
и несправедливому распределению ответственности между участниками.
Отличительной чертой развитых стран является их прогрессивное видение факторов, определяющих эффективность ГЧП. Проводятся многочисленные исследования проблемы эффективности государственно-частного партнерства. В рамках ЕС исследования осуществляются в форме разработки специализированных стандартов оценки: применяемое ранее понятие строгой оптимизации (к примеру, максимизации рентабельности, чистого приведенного дохода и т. п.) преобразуется в более широкий многовариантный обобщающий анализ ценности партнерства (Value for Money).
Перейдем к изучению следующей группы стран - страны с переходной экономикой. В таблице 4 проведен анализ использования ГЧП-проектов в странах с переходной экономикой, и из этого анализа видно, что со значительным отрывом лидируют такие инфраструктурные проекты, как аэропорты, автодороги, тоннели и мосты, легкое наземное метро. Стоит заметить, что как было в предыдущих рассмотренными нами группах стран, образование и здравоохранение уже не являются приоритетными сферами применения инструментов ГЧП, в первую очередь из-за значительно более низких показателей ВВП на душу населения и приоритетностью роста экономики по отношению к развитию социальной сферы. В силу вышесказанного, для поддержания и сохранения высоких темпов роста экономики в этих государствах крайне важно реализовывать комплекс мер по развитию именно транспортной инфраструктуры.
Последняя группа стран, которую мы рассмотрим, - это развивающиеся страны. В таблице 5проведен анализ использования ГЧП-проектов в развивающихся странах.
В развивающихся странах, как и в странах с переходной экономикой, наибольшее число ГЧП-проектов осуществляется также в автодорожной сфере.
Судя по приведенной статистике, Россия, относящаяся к категории стран с переходной экономикой, с высокой степенью вероятности сосредоточит основные усилия на строительстве транспортных объектов, поскольку именно в этой сфере наблюдаются наибольшие диспропорции, и существует повышенный спрос на более качественную транспортную инфраструктуру.
огэод Л сч - 1- т
цпнвжАФхю этншэпьоодод о о о о о о о о о
эодохшо епнвдоеяиоиэи о о о о о о о о о
оэшэпиеох эоняиЕнАмт){ о о о о о о о о о
епне)лэ8эо воммщ о о о о о о о о о
эчипж эончи&пЬоо о о о о о о о о о
лэоЛор е>чн£эиэ}к о о о о о о о о о
см о о о о о а
1яии]оио<]ее п ¡чинЬц о о - о см о о о сг>
снЗиюп вонм&евн эомгэи - о - о о о о о см
егАэод т ЬеЕпнег(1о - о о о о о о -
ппгоионхэш э1чннопШдонни о о о о о о о о о
пиэннош тчшэоуу с о о о о см о о см
енос/одо о о о о о ■о о о о
о о - о о о о о -
эпнеэоееОдо - о о о о ■с? о с? -
о см о о о о о о Оч1
пгоиооыиеу ■о ю ТГ ю см О - - со см
(Г - & X а> к X л 2 0и РЗ § с Хорватия | Болгария Латвия СП X - св & > Чехия Всего
к £ и >-, о. ее
огэод о> - - л - со - - СЧ1 см
тнежАбооэ ачниюпыюдод о о о - о - о о см
эодохшо эпнвеоеяиоиэи о о - о о о о о -
оэшэпиеох эоняиенАтчо)! о о о о о о о о О
епне)лэ8эо эоньпвд о о о о о о о О о
эчипж эончи&пУюо о о о о о о о о о
песк^ор &янЕэиэ)к о о о о о <=> о - -
¡ятОщ о о Л - о о - о См
михкнххЗее п ¡чшЦоц о - О о о - о а см
оёшвн еонп&еен ЭОХ2ЭЦ о о о о о - о о -
егАэод нл^еешегсЛо о о о о о о с?
ппгоионхэш Э1чнноп)1е9онни о о о о о о о о о
пианнош п)чшэоуу о о о ■о ■о о о еэ
еноёодо <Г> о о ■о ■о о о о
ипнэЬпэмееи о о о о - о о О -
эпнешеОдо - о о о О О о о -
епнвнвс^хооэе^дс - о о о ■с? ■о о о -
пго^одошэу г- о о со о о о о о
I Мексика | Индия | Бразилия | Чили | Мальта | ОАЭ | Гонконг | Саудовская Аравия | Всего
Для России большое значение имеет опыт стран БРИКС. В странах БРИКС развитие государственно-частного партнерства имеет также свои характерные черты. Концессионная и иные схемы ГЧП наиболее продуктивно применяются в Индии, Бразилии и Китае. В большинстве случаев это проекты в сельскохозяйственной и производственной сферах, в сфере освоения сырьевых месторождений, проекты коммунально-бытовой инфраструктуры, уже сейчас Российская Федерация планирует совместные проекты ГЧП с Бразилией. Так, Центр развития ГЧП и The State Economic Development Secretariat / PPP Unit бразильского штата Минас-Жерайс в 2014 году заключили договоренность о сотрудничестве, согласно которой главными направлениями сотрудничества между государствами станет обмен информацией и опытом в сфере ГЧП, оказание бизнес-проектам определенного уровня организационной поддержки, «перекрестное» изучение инвестиционных проектов с применением инструментов ГЧП.
В Китае первая стадия становления государственно-частного партнерства началась с 1980-х до 1990-х годах и ее характерной чертой была высокая степень государственного участия в формировании инструментов управления проектами. Массовая реализация проектов ГЧП способствовала притоку иностранных инвестиций, улучшению развития инфраструктуры в государстве, облегчению финансового бремени государственного бюджета. С начала 1990-х годов начала развиваться юридическая база для ГЧП. Вторая волна ГЧП началась в 2000-х годах с возрождения финансирования крупных инфраструктурных проектов и экономического развития государства. Под эгидой Программы Развития ООН (ПРООН) Пекин поддержал включение схемы государственно-частного партнерства в реализуемую Программу Развития ООН 21 Века (UN Agenda 21, ACCA21) в Китае.
В Южно-Африканской Республике (ЮАР) при оценке бизнес-проектов главными факторами соответствия заявленным целям ГЧП служит возможность их реализации доступными средствами, экономический эффект и разделение рисков с частным сектором. В 2001 г. с учетом всего накопленного опыта и при финансово-технической поддержке государственных фондов международного развития США (USAID), Германии (DTZ) и Великобритании (DIFID) при Национальном казначействе Министерства финансов ЮАР был создан головной орган, в его компетенцию были переданы функции технического консультирования и общего финансового надзора
в рамках ГЧП. Функционирование созданного Управления по ГЧП (УГЧП) финансируется только из бюджета Казначейства. От имени государства УГЧП рассматривает экономические обоснования для проектов, занимается проведением и организацией публичных тендеров, с последующим подписанием договоров, а также осуществляет контрольную функцию, осуществляя надзор за исполнением сторонами всех своих обязательств. В своей практической деятельности Управление близко сотрудничает с другими ведомствами ЮАР, муниципальными образованиями (например, по вопросам развития систем электрификации, канализации и водоснабжения,) и властями южноафриканских провинций.
Рассматривая бразильский опыт, нужно заметить, что в Бразилии уже давно имеется закон о концессиях, опираясь на который, частный бизнес может управлять и строить инфраструктурные объекты с разрешения государства. Документ еще позволяет публичной стороне предложить частному партнеру унитарный платеж в тех случаях, когда проект является недостаточно экономически устойчивым. Нормативно-правовая база в Бразилии построена таким образом, что государство должно предоставлять свои услуги в развитии инфраструктуры только в том случае, когда имеет место необходимость или отсутствуют другие альтернативы. В 1995 году Национальная Программа по Приватизации тоже стала частью правовой основы для развития участия частного сектора в экономике Бразилии.
А вот в Индии в 2012 году с помощью применения механизмов ГЧП власти опробовали инструмент концессионного соглашения для решения важной проблемы нехватки мощностей для хранения серьезных объемов зерна. Индия является также одним из самых рентабельных рынков медицинского туризма в мире. Министерство туризма Индии старается использовать потенциал ГЧП в традиционных для Индии системах оздоровления (таких как Аюрведа, Йога, Сиддха). Для предоставления услуг здравоохранения более хорошего качества правительством Индии была использована новая модель государственно-частного партнерства, направленная на усовершенствование инфраструктуры здравоохранения посредством частной поддержки государственного сектора отрасли медицины.
ГЧП в инфраструктурных отраслях позволяет странам и регионам привлекать средства для развития и совершенствования энергетики, водоснабжения, транспорта, телекоммуникаций, информационных
технологий и других направлений за счет участия частных и государственных учреждений. Там, где существуют региональные проблемы с устаревающей инфраструктурой или требуются более эффективные услуги, партнерство с частным сектором может способствовать укреплению новых решений для комплексного развития регионов.
ИСТОЧНИКИ:
1. Вашаломидзе Е.В. Развитие государственно-частного партнерства в условиях
инновационной модернизации экономики // Интернет-журнал «Науковедение». -2014. - № 6.
2. Гафурова Г.Т. Опыт Индии в поддержке и развитии государственно-частного
партнерства // Актуальные проблемы экономики и права. - 2013. - № 3. - С. 52-57.
3. Глушков С.А., Уварова А.А. Мировой опыт и перспективы использования ГЧП в России //
Транспорт Российской Федерации. - 2012. - № 3.
4. Завьялова Е.Б. Государственно-частное партнерство во внешнеэкономической
деятельности // Российский внешнеэкономический вестник. - 2013. - № 2. -С. 52-61.
5. Захаров А.Н., Овакимян М.С. Использование зарубежного опыта государственно-
частного партнерства в решении экономических задач России // Российский внешнеэкономический вестник. - 2013. - № 6.
6. Мерзлов И.Ю. Международный опыт развития государственно-частного партнерства в
экономически развитых странах: институциональный аспект // Вестник Пермского университета. Серия: Экономика. - 2012. - № 3. - С. 75-81.
7. Кузьмин В.А. Государственно-частное партнерство: опыт реализации механизма в
Германии и возможности его использования в России [Электронный ресурс] // PPPinrussia.ru. - 2014. - Режим доступа: http://www.pppinrussia.ru/userfiles
8. Садыхов А.П. Информационно-аналитическая справка об опыте ГЧП в Южно-
Африканской Республике [Электронный ресурс] // PPPinrussia.ru. - 2015. - Режим доступа: http://www.pppinrussia.ru/userfiles
9. Садыхов А.П. Информационно-аналитическая справка об опыте ГЧП в Бразилии
[Электронный ресурс] // PPPinrussia.ru. - 2015. - Режим доступа: http://www.pppinrussia.ru/main/publications/foreign
10. Петрова И.В. Понятие государственно-частного партнерства: оценка зарубежных и
отечественных определений // Вестник экономической науки Украины. - 2014. -№ 3.
11. Петрова И.В., ТарашЛ.И. Мировые и европейские тенденции развития ГЧП в
определении приоритетных сфер применения // Вестник экономической науки Украины. - 2015. - № 1.
государственно- частного партнерства в субъектах РФ / М.В. Ткаченко, А.А. Долгов,
Г.А. Борщевский [и др.]. - М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2014.
13. Хачатурян Н.С. Мировой опыт формирования эффективных механизмов
взаимодействия государства и бизнеса в современных условиях // Terra Economicus. - 2013. - Т. 11. - № 1-3. - С. 14-18.
14. Официальный сайт Национального совета по ГЧП США (http://ncppp.org).
15. Официальный сайт Национального финансового агентства развития ГЧП Ирландии
(http://ppp.gov.ie).
16. Официальный сайт Центра развития ГЧП Великобритании (PUK)
(http://www.partnershipsuk.org.uk).
17. Официальный сайт Центра развития ГЧП Португалии (http://www.parpublica.pt).
18. Официальный сайт Центра развития ГЧП Франции (http://www.cefoppp.org).
19. Официального сайта Федерального информационного портала «ГЧП инфо»
инфраструктура и ГЧП в России (http://www.pppi.ru).
Государственно-частные партнерства сочетают в себе лучшее из «двух миров»: частный сектор и его ресурсы, управленческие навыки и технологии, и государственный сектор с его регулирующей деятельностью и защитой общественных интересов»
Европейская экономическая комиссия
ГЧП в мире
Области развития ГЧП в мире
Транспортная инфраструктура (железные дороги, дороги, аэропорты),
Здравоохранение(больницы и диагностические центры),
Аренда жилья с доступной арендной платой,Отходы (в том числе утилизация отходов),
Электроэнергетика (особенно возобновляемые источники энергии),
Телеинформационные инфраструктуры (доступ в Интернет),
Общественный транспорт,Тюрьмы и т.д
ГЧП в мире
За последние 16 лет с 1994 – 2009 были реализованы почти 1,200 контрактов
ГЧП на сумму почти 290 млн. EURO,
В странах с ГЧП широко используется управление, выполняются необходимые и обоснованные условия двух упомянутых групп, общественного обслуживания,
Предпочтения относительно ГЧП устанавливаются по разному (например в Испании – это инфраструктура и больницы; в Германии – школы и больницы), но в каждом случае имеется последовательная целенаправленная стратегия назначения органов государственной власти, предпочтительный курс действий на всех уровнях,
Во всех странах существуют специальные институты – для программирования и
содействию в широком смысле, выбору данной формы действий.
Историческая справка
=> Глобально, система концессий, систематизированная
для других служб, не финансируемых конечными
пользователями ("социальные инфраструктуры "): государственный сектор более не способен отвечать на постоянно возрастающие ожидания граждан и потребителей,
экономические и финансовые противоречия ограничивают
доступные средства для общественных служб,-отсюда деградирующие инфраструктуры, и отсроченные инвестиции в здравоохранение, образование или транспорт:
за 20 лет доля инвестиций в государственный бюджет была сокращена в 2 раза, до 5 %.
История ГЧП на уровне Евросоюза
7 мая 2003 г. Комиссия обнародовала „Стратегию единого внутреннего рынка – первоочередные задачи на 2003 – 2006 гг.“, в которой говорится о потребности в разработке правовых вопросов ГЧП. Объявление о выпуске «зеленой книги» по ГЧП.
21 мая 2003 г. Комиссия представила «зеленую книгу» по услугам общей направленности. В ней приводится критический анализ политики Комиссии в области услуг и ставится вопрос о необходимости и целесообразности общих правовых рамок для этих услуг на уровне Евросоюза.
На 2-е полугодие 2003 г. Комиссией планируется обнародование «зеленой книги» по работе с публичным размещением заказов и ГЧП.
4 апреля 2006 г. Европейский совет, Европейский парламент и Комиссия согласовали финансовые рамки на 2007- 2013 гг.
30 мая 2007 г. Принятие Европейским парламентом Постановления о дотациях за счет фонда трансъевропейской транспортной сети на 2007-2013 гг. на сумму ок. 8 млрд. евро.
5 февраля 2008 г. Комиссия обнародовала сообщение по толкованию вопросов применения правовых норм Евросоюза по публичным заказам и концессиям применительно к институционализированным государственно-частным партнерствам (ИГЧП).
16 сентября 2008 г. ЕИБ и Комиссия учредили Европейский центр компетентности по ГЧП (EPEC - European PPP Expertise Centre).
1. ГЧП - всемирное явление
2. ГЧП не знает никаких границ
3. Государственно-(ЧП): национальные центры ГЧП
4. Г Частное П: частный сектор организован на международнoм уровне
Центры ГЧП
Политика
Советник национального правительствa по созданию благоприятной политики изаконодательства в рамках ГЧП
Центр аналитики
Общий центр, который делится своим знанием по ГЧП
Управление проектами ГЧП
Стимулирование и осуществление проектов, а в некоторых случаях непосредственно осуществление трансакций
Монитор практики ГЧП
Обеспечение оптимального соотношения цены и качества во время срока действия контракта и постоянноe иcпользование опытa
Секторы ГЧП в Европе
Страна Австралия Бельгия
Болгария
Хорватия
Нидерланды
Ирландия
Северная
Ирландия Казахстан Литва Латвия
Агазарян Нерсес Варданович , аспирант, Российский университет дружбы народов, г. Москва, Российский университет дружбы народов, Россия
Скачать PDF | Загрузок: 430
Развитие ГЧП в мире можно разделить на определенные три ступени
большинство стран до сих пор находятся на первой ступени развития ГЧП, которая включает разработку законодательной базы и стандартов для ГЧП
на второй ступени находятся подавляющее большинство развитых государств Европы, таких как Германия, Франция, Испания, Италия, а с остального мира – такие государства, как США, Канада, Новая Зеландия, Япония и Россия
на третьей стадии развития ГЧП находятся только Великобритания, Австралия, Южная Корея и Ирландия
в последнее время в определенных государствах стали появляться проекты ГЧП в сферах, которые до этого считались исключительной прерогативой государства
Аннотация:
В статье анализируется международный опыт развития ГЧП на примере экономически развитых, развивающихся стран, а также стран с переходной экономикой. Работа нацелена на выявление лучших мировых практик в целях определения наиболее благоприятных условий для практической реализации подходов ГЧП в России.
В статье сделан ряд ключевых выводов о том, что ГЧП в инфраструктурных отраслях позволяет странам и регионам привлекать средства для развития и совершенствования энергетики, водоснабжения, транспорта, телекоммуникаций, информационных технологий и других направлений за счет участия частных и государственных учреждений. Там, где существуют региональные проблемы с устаревающей инфраструктурой или требуются более эффективные услуги, партнерство с частным сектором может способствовать укреплению новых решений для комплексного развития стран и регионов.
JEL-классификация: H54, L32, O57
Источники:
1. Вашаломидзе Е.В. Развитие государственно-частного партнерства в условиях инновационной модернизации экономики // Интернет-журнал «Науковедение». – 2014. – № 6.
2. Гафурова Г.Т. Опыт Индии в поддержке и развитии государственно-частного партнерства // Актуальные проблемы экономики и права. – 2013. – № 3. – С. 52-57.
3. Глушков С.А., Уварова А.А. Мировой опыт и перспективы использования ГЧП в России // Транспорт Российской Федерации. – 2012. – № 3.
4. Завьялова Е.Б. Государственно-частное партнерство во внешнеэкономической деятельности // Российский внешнеэкономический вестник. – 2013. – № 2. –
С. 52-61.
5. Захаров А.Н., Овакимян М.С. Использование зарубежного опыта государственно-частного партнерства в решении экономических задач России // Российский внешнеэкономический вестник. – 2013. – № 6.
6. Мерзлов И.Ю. Международный опыт развития государственно-частного партнерства в экономически развитых странах: институциональный аспект // Вестник Пермского университета. Серия: Экономика. – 2012. – № 3. – С. 75-81.
7. Кузьмин В.А. Государственно-частное партнерство: опыт реализации механизма в Германии и возможности его использования в России [Электронный ресурс] // PPPinrussia.ru. – 2014. – Режим доступа: http://www.pppinrussia.ru/userfiles
8. Садыхов А.П. Информационно-аналитическая справка об опыте ГЧП в Южно-Африканской Республике [Электронный ресурс] // PPPinrussia.ru. – 2015. – Режим доступа: http://www.pppinrussia.ru/userfiles
9. Садыхов А.П. Информационно-аналитическая справка об опыте ГЧП в Бразилии [Электронный ресурс] // PPPinrussia.ru. – 2015. – Режим доступа: http://www.pppinrussia.ru/main/publications/foreign
10. Петрова И.В. Понятие государственно-частного партнерства: оценка зарубежных и отечественных определений // Вестник экономической науки Украины. – 2014. – № 3.
11. Петрова И.В., Тараш Л.И. Мировые и европейские тенденции развития ГЧП в определении приоритетных сфер применения // Вестник экономической науки Украины. – 2015. – № 1.
12. Методические рекомендации по развитию институциональной среды в сфере государственно- частного партнерства в субъектах РФ / М.В. Ткаченко, А.А. Долгов, Г.А. Борщевский [и др.]. – М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2014.
13. Хачатурян Н.С. Мировой опыт формирования эффективных механизмов взаимодействия государства и бизнеса в современных условиях // Terra Economicus. – 2013. – Т. 11. – № 1-3. – С. 14-18.
14. Официальный сайт Национального совета по ГЧП США (http://ncppp.org).
15. Официальный сайт Национального финансового агентства развития ГЧП Ирландии (http://ppp.gov.ie).
16. Официальный сайт Центра развития ГЧП Великобритании (PUK) (http://www.partnershipsuk.org.uk).
17. Официальный сайт Центра развития ГЧП Португалии (http://www.parpublica.pt).
18. Официальный сайт Центра развития ГЧП Франции (http://www.cefoppp.org).
19. Официального сайта Федерального информационного портала «ГЧП инфо» инфраструктура и ГЧП в России (http://www.pppi.ru).
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2012 ЭКОНОМИКА Вып. 3(14)
РАЗДЕЛ IV. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В ЭКОНОМИЧЕСКИ РАЗВИТЫХ СТРАНАХ: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ
И.Ю. Мерзлов, к. экон. наук, доц. кафедры менеджмента
Электронный адрес: [email protected]
Пермский государственный национальный исследовательский университет, 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15
Обобщен международный опыт развития государственно-частного партнёрства (ГЧП) на примере таких экономически развитых стран, как Великобритания, Ирландия, Франция, США и Канада. Особый акцент делается на законодательстве и институтах развития, ответственных за реализацию политик в сфере ГЧП. Такая расстановка акцентов связана, в первую очередь, с необходимостью выявления лучших мировых практик в целях определения наиболее благоприятных условий для практической реализации подходов ГЧП в России.
Ключевые слова: государственно-частное партнёрство; центр развития ГЧП; критерий «соотношение цена-качество».
Мировой опыт последних двух десятилетий в сфере практической реализации государственно-частного партнёрства (ГЧП) на уровнях национальных экономик подтвердил тот факт, что рассматриваемый подход является одним из наиболее эффективных инструментов привлечения инвестиций в капиталоёмкие инфраструктурные проекты. Кроме того, объективно ясно, что для системного развития данного направления необходимо наличие соответствующей законодательной базы. Исключительно важно и создание специального института, основной задачей которого должна являться систематизация принципов ГЧП и организация практической работы как на федеральном, так и на региональном уровне.
Комиссия Организации объединённых наций (ООН) по социально-экономическому развитию отмечает, что в различных странах мира на сегодняшний день действует 51 институт развития ГЧП, 24 из них в Европе, 2 - в Северной Америке, 5 - в Южной Америке, 7 -в Африке, 13 - в Азии. Кроме того, функционируют 9 международных организаций, к компетенциям которых, наряду с другими функциями, относится развитие ГЧП (например, ООН, ЕБРР, Международная финансовая корпорация и др.) .
Рассмотрим наиболее типичные примеры развитых экономических держав, обобщение опыта которых позволит обеспечить фор-
мирование институционального базиса для создания предпосылок эффективного развития ГЧП в нашей стране.
Великобритания. Первые попытки привлечения частного капитала к реализации инвестиционных проектов, инициатором которых выступало государство, относятся к началу 80х гг. XX в. Эти мероприятия проводились правительством Тэтчер с целью уменьшения влияния государственного сектора на экономику страны. Фактически ситуация стала меняться в 1992 г., когда в стране начала реализовываться целевая программа «Частная финансовая инициатива» (Private Finance Initiative (PFI)), призванная стимулировать более активное участие частного сектора в государственных проектах .
В настоящее время PFI стала частью общей правительственной программы по развитию ГЧП в Великобритании, которая включает в себя процессы приватизации и любые другие формы совместной деятельности государства и частного сектора, в том числе предоставление гарантий. При этом наиболее специфическими чертами программы PFI являются следующие: прежде всего PFI-проекты рассматриваются с позиций того, как их реализация будет способствовать повышению качества жизни населения, а не с позиции приобретения государством новых активов; частная сторона берёт на себя долгосрочные обязательства по обслуживанию
© Мерзлов И.Ю., 2012
какого-либо актива или оказанию услуги; правительство, в свою очередь, берёт на себя долгосрочные обязательства по обеспечению спроса на соответствующие продукты или услуги; существенную часть рисков по проекту берёт на себя частная сторона; в качестве основного критерия, используемого при принятии решения об инициации проекта ГЧП, выступает оценка соотношения цены и качества (value for money (VFM)). При этом под оценкой VFM понимается система критериев, связанных с экономикой, результативностью и эффективностью услуги, продукта или процесса, например, сравнение стоимости затрат и ценности результатов, количественная и качественная оценки методов по вовлечению, использованию и управлению ресурсами.
В настоящее время проекты ГЧП в Великобритании имеют различную отраслевую направленность, в том числе проекты реализуются в социально значимых сферах (школы, больницы, тюрьмы, суды, пожарные части, полиция, переработка отходов и жилищное строительство), транспортной инфраструктуре, информационных технологиях, производстве продукции военного назначения и досуге. Наиболее крупные проекты реализуются в транспортной отрасли. В частности, это реконструкция лондонского метро, расширение сети автомагистралей и строительство крупных мостов.
В проектах ГЧП в Великобритании, как правило, риски распределяются следующим образом. Частная сторона берёт на себя риск, связанный с возведением объекта недвижимости, а также риск непоставки продукции и/или непредоставления услуг, оговоренных в контракте. В случае когда право использования активов остаётся у частной стороны, она принимает на себя и риск изменения спроса. Г осу-дарство, в свою очередь, берёт на себя риск изменения спроса в объёмах, в которых планирует приобретать продукцию и/или услуги частной стороны, а также инфляционный риск. На наш взгляд, такое распределение рисков делает ГЧП эффективным инвестиционным инструментом.
Эффективность реализации политики ГЧП в Великобритании подтверждается и тем, что на основании информации из независимых аудиторских отчетов более чем две трети всех проектов ГЧП в стране были реализованы в установленные сроки и по ним отсутствовал перерасход средств сверх установленного бюджета. Для сравнения, согласно мировой статистике менее чем треть частных инвестиционных проектов реализуются в срок и в рамках первоначально установленных затрат. Кроме того, проекты ГЧП в Великобритании стабильно обеспечивают более значительную
экономию финансовых ресурсов в сравнении с любыми альтернативными формами государственного финансирования .
Позитивные результаты реализации программы PFI способствовали тому, что первый в истории центр развития ГЧП был создан именно в Великобритании в 1999 г. - Partnerships United Kingdom (PUK), - акционерами которого стали частные компании (51%) и государство (49 %, в том числе 44,6 % принадлежит казначейству Великобритании и 4,4 % - шотландскому правительству). На момент создания численность сотрудников составляла 20 человек, в настоящее время - 75 человек .
Основные функции PUK: помощь государственному сектору в отборе поставщиков и осуществлении процесса закупок, а также в управлении проектами ГЧП на основе привлечения внешних консультантов. В уставе организации чётко прописано, что основная цель функционирования PUK - забота об интересах государства на основе принципа VFM.
Вместе с тем, чтобы минимизировать потенциально возможный конфликт интересов государства и частного бизнеса, казначейством Великобритании был учрежден Консультационный совет, членами которого могут быть только государственные служащие. Этот Совет не имеет права вмешиваться в процесс принимаемых PUK решений, но в то же время обязан осуществлять мониторинг и оценку эффективности функционирования центра ГЧП с позиции соблюдения государственных интересов .
Законодательно предусмотрено, что государственные организации-заказчики по своему желанию могут обращаться либо в центр ГЧП, либо в любую другую коммерческую организацию, предоставляющую услуги по консультированию в сфере структурирования инвестиционных проектов, в том числе и на принципах ГЧП. Такое решение было принято с целью сохранения конкурентной среды и, как следствие, обеспечения высокого качества управлениями проектами, а также с целью минимизации бюрократии. По факту подавляющее большинство проектов ГЧП реализуется именно при участии PUK. Авторитетности центру ГЧП добавляет и то, что он функционирует под патронажем казначейства Великобритании.
Основная часть доходов, получаемых PUK, формируется как плата государственных заказчиков за предоставляемые услуги по подготовке и реализации проектов ГЧП.
Кроме того, PUK может быть стороной (акционером) в специальных проектных организациях (special purpose vehicle, SPV), создаваемых в начальной стадии реализации ГЧП -проекта. В качестве примера можно привести
участие PUK в проектной организации «Сотрудничество школ», где она является акционером вместе с Министерством образования. В свою очередь, эта организация является ответственной за реализацию целевой инвестиционной программы «Строим школы будущего».
Начиная с 2007 г., в условиях разрастания мирового финансового кризиса, многие проекты ГЧП остались недофинансированными в связи с тем, что частный бизнес всё чаще начал сворачивать свои инвестиционные планы. В таких условиях в целях дальнейшего стимулирования частной стороны к участию в проектах ГЧП в 2009 г. в рамках казначейства было создано подразделение по инфраструктурному финансированию (infrastructure finance unit, TIFU). Первоочередными задачами данного подразделения стали финансирование проектов ГЧП при условии их соответствия заранее установленным критериям, консультирование правительства по вопросам долгосрочных инфраструктурных проектов, а также обеспечение коммерческой экспертизы крупных проектов.
Необходимо отметить задачи, которые ставят в настоящее время перед PUK и TIFU с целью дальнейшего развития методологии ГЧП:
1. Обеспечение дальнейшего развития методологических подходов к проведению государственных закупок.
2. Совершенствование юридической структуры договорной базы ГЧП.
3. Обеспечение большей предсказуемости и прозрачности при структурировании и реализации проектов ГЧП.
4. Снижение транзакционных издержек.
5. Совершенствование отчетности о ходе реализации проектов ГЧП в целях повышения уровня её системности и информативности.
6. Развитие гарантийных инструментов и механизмов привлечения финансирования в случаях, когда государство выступает сначала заёмщиком, а впоследствии - кредитором частной стороны, результатом чего должно быть снижение стоимости привлекаемых ресурсов.
Таким образом, опыт Великобритании по системному внедрению подходов ГЧП в экономику страны стал своего рода эталоном и образцом для ряда других стран.
Ирландия. Взаимодействие частного сектора и государства в Ирландии началось с создания больниц и школ при участии религиозных организаций и управления платными автодорогами. Решение развивать ГЧП на системной основе было принято в начале 1998 г., чему поспособствовал колоссальный дефицит в финансировании инфраструктурных проектов. Объединенные усилия Ирландского союза ра-
ботодателей и работников, Федерации строителей и национального социальноэкономического Совета способствовали тому, что в декабре 1999 г. был принят Национальный план развития 2000-2006, который формализовал ГЧП как один из способов развития национальной экономики. При этом ГЧП определяется как соглашение между государственным и частным сектором, в котором фиксируется чёткое распределение рисков между участниками и предоставляется право частной стороне оказывать социально значимые услуги, используя общественную инфраструктуру, на принципах, отличных от стандартных государственных закупок.
На первоначальном этапе шаги по внедрению ГЧП на практике были предельно взвешенными и осторожными. В июне 1999 г. правительство объявило, что программа начнётся с восьми базовых пилотных проектов, связанных со школами, общественным транспортом, дорогами и переработкой мусора. Тем не менее Национальный план развития включал в себя достаточно масштабные задачи роста инвестиций в проекты ГЧП, что находило соответствующее отражение в отчетах правительства. Так, из 17,6 млрд ирландских фунтов, инвестированных за 2000-2006 гг. в развитие инфраструктуры, 1,85 млрд было потрачено на проекты, реализуемые в форме ГЧП.
Росту значимости ГЧП способствовали три фактора:
1. Была предоставлена возможность быстрого вхождения в проекты ГЧП заинтересованных сторон. Особенно важно, что правительство обеспечило абсолютную прозрачность проектов для частной стороны в части получения любой информации о предлагаемых к реализации проектах.
2. Продолжающийся процесс улучшения ситуации в сфере бюджетного финансирования позволил правительству большее внимание уделять макроэкономическим, социальным и другим положительным эффектам от проектов ГЧП в сравнении с налоговыми поступлениями.
3. Несмотря на ряд институциональных сложностей, которые появлялись в ходе реализации пилотных проектов, изначально было принято решение о необходимости доведения до конца каждого реализуемого проекта, что в конечном итоге и способствовало успешному внедрению подходов ГЧП.
Непосредственно сам закон о ГЧП был принят 22 марта 2002 г. Это способствовало дальнейшему развитию Программы ГЧП и уже к середине 2003 г. было одобрено 36 крупных проектов ГЧП, средняя стоимость каждого из которых составляла около 6,4 млн евро, а наряду с ними ещё более 100 небольших про-
ектов ГЧП. Большинство проектов были связаны с водными ресурсами, а самые крупные - с дорожным строительством. Подавляющее большинство проектов реализовывалось на уровне муниципалитетов. К тому же правительство начало практиковать выделение грантов муниципалитетам, чтобы стимулировать реализацию небольших проектов ГЧП в сферах, напрямую не связанных с основными направлениями развития инфраструктуры (например, бизнес-парки, культура, досуг, туризм и доступное жильё). Тем не менее количество проектов ГЧП увеличивалось медленно, что, в первую очередь, было связано с более длительной, чем ожидала частная сторона, процедурой заключения контрактов. Кроме того, в общем объёме инфраструктурных проектов проекты ГЧП составляли только 5 %, в то время как Национальный план развития предусматривал 10 % .
В целях дальнейшего стимулирования эволюции процесса ГЧП было создано Национальное финансовое агентство развития, основными функциями которого стали мобилизация финансовых ресурсов для проектов ГЧП и оказание консультационной помощи министерствам и ведомствам в подготовке и реализации проектов ГЧП.
Франция. 17 июня 2004 г. президентом Франции был подписан приказ № 2004-559 «О контрактах ГЧП», в котором были определены базовые подходы к организации ГЧП-проектов на территории страны. В частности было дано определение контракту ГЧП: это гражданско -правовой договор, в соответствии с которым государство или компания, представляющая интересы государства, поручает третьей стороне в течение инвестиционного периода или периода, установленного условиями финансирования, комплексную работу по проекту, связанную со строительством, перепланировкой, ремонтом, текущим обслуживанием или управлением основными средствами или нематериальными активами. При этом проект должен иметь высокую социальную значимость.
Вступление в силу данного приказа привело к тому, что министерство финансов инициировало создание центра развития ГЧП Франции (Mission d’Appui aux PPP (MAPPP)) (MAPPP), который официально был открыт в мае 2005 г. Основной целью MAPPP является содействие исполнительным органам государственной власти (инициаторам проектов ГЧП) в подготовке и реализации проектов ГЧП на всей территории Франции .
Центр ГЧП образован как структурное подразделение министерства финансов, в нём работает шесть человек. Все решения, принимаемые центром и связанные с регламентом
функционирования, согласовываются с министерством.
Основными функциями MAPPP являются следующие: разработка методологии проведения государственных закупок и оценки проектов ГЧП; проверка комплектности документов на соответствие рассматриваемого проекта ГЧП юридическим, финансовым и качественным требованиям (в том числе по критерию VFM); проверка достоверности и корректности представленного технико-экономического обоснования проекта; помощь в выборе частных консультантов; проведение комплексной оценки проекта перед его окончательным утверждением в министерстве финансов. Кроме того, центр разрабатывает методические материалы в целях оказания консультационной помощи профильным министерствам и ведомствам в процессе развития ГЧП. Центр занимается публикацией информационных бюллетеней и принимает участие в различных конференциях и других мероприятиях, направленных на расширение сферы ГЧП и обмен опытом между участниками. При этом центр не имеет полномочий по самостоятельной реализации проектов ГЧП, не проводит тендеры и какие-либо другие мероприятия, связанные с процессом государственных закупок.
Финансирование текущей деятельности MAPPP осуществляется исключительно по соответствующей статье государственного бюджета. Соответственно, MAPPP не имеет права получать вознаграждение от профильных министерств и ведомств (инициаторов проектов ГЧП). Проекты на региональном и местном уровнях могут реализовываться без участия MAPPP.
Дальнейшему развитию ГЧП во Франции способствовало принятие закона № 2008735 от 28 июля 2008 г. «О контрактах ГЧП», который развил и уточнил положения приказа, упомянутого выше. В частности, были введены критерии эффективности заключаемых контрактов ГЧП. В последние несколько лет наибольшее количество проектов ГЧП реализуется в сфере строительства и обслуживания дорог, а также водообеспечения.
США. В США отсутствует какой-либо федеральный закон, устанавливающий единые подходы к реализации проектов ГЧП. Вместе с тем анализ законодательства показывает наличие в подавляющем большинстве штатов действующих нормативно-правовых документов, регулирующих конкретные сферы (по отраслевому признаку) применения подходов ГЧП.
Основным институтом, отвечающим за развитие ГЧП в стране, является Национальный совет по ГЧП (The National Council for Public-Private Partnerships, NCPPP), который был образован в 2005 г. Совет является неком-
мерческой организацией в составе правительства штата Колумбия, миссия которой заключается в пропаганде и продвижении подходов ГЧП на всех уровнях власти в тех сферах, где это необходимо, а также в создании предпосылок для делового сотрудничества государства и частного сектора с целью улучшения качества товаров и услуг на основе эффективного управления затратами в социально значимых для населения страны сферах .
Совет даёт следующее определение ГЧП: это форма соглашения между любым уровнем государственной власти (федеральной, штата или муниципалитета) и представителем частного бизнеса. В соответствии с условиями данного соглашения предусматривается совместное использование опыта и активов каждой из сторон в целях создания продуктов или оказания услуг, необходимых для общества в целом. Помимо распределения ресурсов, условиями соглашения предусматривается распределение рисков и доходов по проекту между участвующими сторонами.
NCPPP решает следующие задачи:
Осуществляет общее информирование в целях популяризации подходов ГЧП.
Способствует информационному обмену между государством и частными партнёрами в части практической реализации подходов ГЧП.
Проводит обучающие семинары и тренинги по ГЧП.
Обеспечивает методологическую поддержку в ходе подготовки и реализации международных проектов ГЧП, включая анализ нормативно-законодательной базы, связанной с ГЧП.
Предусмотрено два вида членства представителей частного сектора в Совете:
1. Спонсорское участие. Такими участниками могут быть представители бизнеса, некоммерческих общественных организаций и других организаций, которые готовы оплачивать членские взносы. Члены-спонсоры имеют право быть членами совета директоров.
2. Основное участие. Такими участниками могут быть организации любых отраслей и организационно-правовых форм. Эта категория членов не имеет права голоса в принятии управленческих решений от имени Совета. Такая форма участия позволяет вносить собственные инициативы по развитию ГЧП для принятия окончательного решения советом директоров.
Кроме того, в США функционирует ряд других организаций, связанных с развитием ГЧП в стране : в сфере развития транспортной инфраструктуры - Федеральное агентство автомобильных дорог (Federal Highway Administration (FHWA)), в сфере поддержки
международных проектов - Агенство поддержки глобальных инициатив (Department of State: Global Partnership Initiative) и Корпорация тысячелетия (The Millennium Challenge Corporation (MCC)), а также ряд региональных центров ГЧП (например, California: Performance Based Infrastructure, Maryland: Transport Authority, Texas; Transportation Authority).
Канада. Законодательство Канады определяет ГЧП как форму совместной кооперации между государственным и частным сектором, основанную на опыте каждого из партнёров и призванную наилучшим образом обеспечивать решение социально значимых для населения задач на основе эффективного управления ресурсами, рисками и распределением доходов.
На федеральном уровне в Канаде функционируют две организации, деятельность которых направлена на развитие ГЧП.
Одна из них - Центр развития федеральных проектов ГЧП (PPP Canada), созданный в феврале 2009 г . Он является управляющим инвестиционным фондом ГЧП Канады (PPP Canada Fund), который, в свою очередь, предоставляет финансирование инновационных проектов ГЧП федерального масштаба. Кроме того, PPP Canada оказывает консультационную поддержку правительству в вопросах, связанных с реализацией инвестиционных проектов, а также активно пытается внедрять принципы ГЧП в другие федеральные инвестиционные программы, связанные с развитием инфраструктуры страны.
Вторая организация, которая носит название Комитет Канады по развитию ГЧП (Canadian Council for Public-Private Partnerships (CCPPP)), была создана в 1993 г. и нацелена на продвижение и привлечение общественного внимания к проблематике ГЧП на основе проведения системной исследовательской работы и организации ежегодных конференций и специальных семинаров .
При этом нужно обратить внимание на особенность канадского законодательства, которая заключается в том, что все проекты с планируемой стоимостью более 50 млн канадских долларов должны реализовываться только на принципах государственных закупок. Проекты меньшей стоимостью могут осуществляться на принципах ГЧП.
Исследование опыта организации и функционирования ГЧП в развитых странах позволило выделить три основные группы центров ГЧП по выполняемым функциям:
1. Центры, функции которых ограничены оценкой проектов ГЧП, подготовленных исполнительными органами власти и разработкой методических рекомендаций по реализации проектов ГЧП.
2. Центры, выполняющие максимально широкие функции по развитию ГЧП, в том числе предоставление комплексных консультаций органам исполнительной власти, содействие развитию деловой и политической среды для успешного функционирования ГЧП в разных отраслях, поиск и распространение лучших практик.
3. Центры, выполняющие единственную функцию - распространение лучших практик.
Опыт показывает, что центры, относящиеся к третьей группе, рано или поздно расширяют свой функционал и переходят в первую либо вторую группу.
Кроме того, все существующие в развитых странах Центры ГЧП можно классифицировать по качеству взаимодействия с министерством финансов, разделив их на две группы:
1. Центры ГЧП, являющиеся структурными подразделениями министерства финансов. К преимуществам таких центров можно отнести следующие: обеспечивается более качественное взаимодействие с органом, принимающим окончательное решение по проектам ГЧП, и минимизируется вероятность появления конфликтов интересов. Вместе с тем присутствует и существенный недостаток -отсутствуют полномочия по самостоятельному принятию решений, что увеличивает общий срок рассмотрения проекта. Кроме того, центры, по сути, являются государственными структурами, следовательно, в них возможно появление проявлений бюрократии.
2. Центры ГЧП, являющиеся самостоятельными институциональными единицами. К преимуществам таких центров можно отнести то, что они вызывают больше доверия представителей частной стороны, а также меньше ограничивают сотрудников в уровне трудового вознаграждения, что способствует привлечению более высококвалифицированных специалистов. Но при этом возможно замедление темпов прохождения согласовательных процедур с органами исполнительной власти.
Еще одну классификацию центров ГЧП можно провести по критерию используемых источников финансирования, подразделив, таким образом, все центры на три группы:
1. Центры, финансируемые из бюджета. Такие центры составляют подавляющее большинство.
2. Центры, получающие вознаграждение за предоставляемые услуги и находящиеся на самоокупаемости.
3. Центры, использующие оба источника финансирования.
Помимо выявленных различий, необходимо отметить общие черты, присущие всем центрам ГЧП:
1. Они не обладают правом принятия окончательного решения по реализации того или иного проекта ГЧП. Такие полномочия, как правило, остаются в рамках министерства финансов или другого аналогичного органа исполнительной власти. Тем не менее рекомендации центров в подавляющем большинстве случаев совпадают с окончательным решением министерства, принимающего решение.
2. Все центры ГЧП в том или ином виде занимаются бизнес-планированием.
3. Оказывают помощь инициаторам проектов в подборе финансовых, технических и других консультантов.
4. Участвуют в процессе государственных закупок, в том числе запрашивают предложения на заключение контрактов, делают анализ поступивших предложений, оказывают помощь органам исполнительной власти в заключении контракта.
Общим для всех стран (кроме США) является то, что на законодательном уровне утверждены и действуют нормативно-правовые документы, устанавливающие общие правила реализации ГЧП.
Таким образом, сложность и возрастающее число проектов ГЧП привели к тому, что на государственном уровне многих стран мира стали создаваться специальные центры или структурные подразделения по разработке, реализации и мониторингу проектов ГЧП. Важно понимание того, что качественный и количественный скачок в развитии ГЧП в рассмотренных странах наступал именно после появления соответствующего института, усиленного проработанной законодательной базой. Следовательно, можно сделать вывод, что эффективное развитие ГЧП в России в долгосрочной перспективе возможно только при условии создания таких центров и последующей разработки практикоориентированной законодательной базы на федеральном и региональном уровнях.
Список литературы
1. Официальный сайт Казначейства
Великобритании. URL: treasury.gov.uk> 2. Официальный сайт Комиссии Орга- низации объединённых наций по социально -экономическому развитию. URL: 3. Официальный сайт Комитета Канады по развитию ГЧП. URL: < http://www.pppcouncil.ca> (дата обращения: 4. Официальный сайт Национального совета по ГЧП США. URL: 5. Официальный сайт Национального финансового агентства развития ГЧП Ирландии. URL: < http://ppp.gov.ie> (дата обращения: 6. Официальный сайт Центра развития ГЧП Великобритании (PUK). URL: 7. Официальный сайт Центра развития ГЧП Португалии. URL: < http:// http://www.parpublica.pt> (дата обращения: S. Официальный сайт Центра развития ГЧП Франции. URL: < http://www.cefoppp.org> (дата обращения: 30.03.2012). 9. Шешукова Т.Г., Пономарева С.В. Методология трансформации финансовой отчетности в условиях перехода на МСФО в нефтегазовом комплексе // Международный бухгалтерский учет. 2005. №11. С. 17-23. Зарубежный опыт реализации проектов с применением механизмов ГЧП работает долгое время и постоянно совершенствуется. В современной рыночной экономике в ее зрелой форме механизмы ГЧП являются матрицей, в которой государственные институты (по вертикали) и структуры частного бизнеса (по горизонтали) интегрируют имеющиеся у них ресурсы для достижения синергетического (взаимоусиливающегося) эффекта, а не простого сложения возможностей. В этой связи интерес к ГЧП неуклонно возрастает. Возможность привлечения частного капитала к решению государственных проблем в социальной сфере, бесспорно, привлекательна, особенно в условиях практически перманентных кризисных явлений и напряженных бюджетов. Целесообразность применения механизмов ГЧП широко признается правительствами разных стран, а в ряде из них даже отражается в бюджетах, опирается на разработанное законодательство, занимает значительное место в программах экономического развития. Расширяется круг стран, в которых активизация взаимодействия между государством и частным бизнесом становится приоритетным. Темпы развития и степень зрелости механизмов ГЧП различаются от страны к стране в зависимости от законодательства, экономической политики государств, традиций управления экономикой. В Европе лидерами выступают Великобритания, Франция, Германия, достаточно активно применяется ГЧП также в Испании. Например, в 2010 году из числа всех соглашений по ГЧП в Европе на Великобританию приходилось 39%, на Францию – 17%, Германию -13%, Испанию – 12%. На все остальные европейские страны – 20%. Мировой опыт свидетельствует о том, что в процессе развития практика применения ГЧП в отдельных странах проходит три стадии. На второй стадии, по мере накопления опыта практической работы и успешной реализации ряда проектов осуществляется Для третьей стадии характерно Несмотря на достаточно продолжительную историю ГЧП, многие государства все еще находятся на первой стадии развития ГЧП. В этих странах все еще заняты разработкой стандартов и законодательной базы для ГЧП. Причем для них характерна склонность к ускоренному внедрению ГЧП без глубокого понимания того, как их реализовывать в специфических условиях своих стран. На таком пути они подвергают себя и своих партнеров риску повторения ошибок, которые уже проходили на ранней стадии развития ГЧП страны, которые достигли определенного прогресса на этом направлении. Во избежание подобных ошибок странам, находящимся на ранних этапах внедрения ГЧП, в высшей степени целесообразно использовать опыт, накопленный странами, уже прошедшими этот путь. Например, Великобритания обладает опытом в области строительства школ, больниц и создания военной инфраструктуры; Австралия и Ирландия в области дорожного строительства, Нидерланды в области строительства муниципального жилья. В настоящее время на третьей стадии развития и применения ГЧП находятся лишь Великобритания и Австралия. На подступах к этой ступени Ирландия. На второй стадии – большинство развитых европейских стран (Франция, Испания, Италия, Греция, Германия), а также США, Канада, Япония и Новая Зеландия. На начальном, первом этапе развития рынка ГЧП находятся страны Восточной Европы, Латинской Америки, а также страны СНГ, включая и Россию. Между тем страны, даже не имеющие опыта в использовании ГЧП, в случае необходимости используют его возможности с достаточно высокой эффективностью, что позволяет решать сложные и масштабные задачи. Наглядным примером может служить ситуация с новыми членами ЕС: странами Центральной Европы и Балтии (Чехией, Эстонией, Венгрией, Латвией, Литвой, Польшей, Словенией и Словакией – странами EU8). После вступления в ЕС эти страны должны были решить сложную проблему: сократить существующий дисбаланс по качеству и доступности государственных услуг и при этом обеспечить финансовую стабильность, прежде всего в плане бюджетной дисциплины. В начале своего перехода к рыночной экономике они, как и другие страны данного региона, унаследовали обширные инфраструктурные сети, которые находились в очень плохом состоянии и негативно влияли на их экономику . К решению данной проблемы подошли с позиций возможности использования ГЧП. 1 По оценкам берлинского института по экономическим исследованиям DIW, общая стоимость инвестиций (государственных и частных) в указанные страны с начала 1990-х по 2005 г. Составила 100 млрд. евро. При этом суммарные инвестиционные потребности стран EU8, включая Болгарию и Румынию, составляли около 500 млрд. евро. Эта сумма примерно соответствовала 5 % годового ВВП стран EU8 за 2003 г., включая Болгарию и Румынию. Притом предполагалось, что инвестиции будут осуществляться более 15 лет.
1.1. Отраслевой аспект использования механизмов ГЧП
Приоритетная отрасль, которая выбирается для привлечения в нее инвестиций с помощью ГЧП, зависит от социально-экономического уровня развития страны и реализуемой политики государства. Во всем мире ГЧП преимущественно используется при реализации инфраструктурных проектов в транспортной сфере. Чем выше уровень производительности труда, уровень потребления ВВП на душу населения, уровень социальной защиты, качество медицинского обслуживания и образования, средняя продолжительность жизни, тем чаще используется ГЧП в таких отраслях, как здравоохранение и образование. В развивающихся странах здравоохранение и образование находятся далеко позади отраслей, связанных со строительством и реконструкцией автодорог. Проекты в других, не менее важных, но менее приоритетных отраслях (ЖКХ, оборона, пенитенциарные учреждения, развлечения, туризм, железнодорожный и трубопроводный транспорт и пр.) в большинстве стран занимают в структуре ГЧП от 30 до 45 %. Аналитиками замечено наличие прямой зависимости между уровнем экономического развития страны и отраслями, в которые привлекается частный капитал. Высокий социально-экономический уровень развития ряда стран, эффективное функционирование сектора реальной экономики, решение в целом базовых проблем материального обеспечения позволяет им уделять больше внимания социальной сфере. Так, страны «Большой семерки» и другие, достигшие аналогичного уровня развития, в качестве приоритетных сфер рассматривают отрасли здравоохранения и образования. В развивающихся странах и странах с переходной экономикой эти сферы пока не занимают места среди первоочередных задач. Как правило, в таких странах основные финансовые потоки направляются в производственную и транспортную инфраструктуру- строительство дорог, портов, железных дорог, аэропортов. Например, в государствах с переходной экономикой (страны Центральной и Восточной Европы, страны Балтии) отрасли «здравоохранение» и «образование» в системе ГЧП занимают строчки после инфраструктурных объектов – автодорог, мостов, легкого наземного метро, аэропортов. Таким образом, в последнее время постепенно наблюдается смещение в сторону образования и медицинского обслуживания. К концу первого десятилетия текущего века сфера образования по количеству заключенных контрактов потеснила транспорт на второе место. В сфере образования заключается приблизительно 35% всех контрактов в рамках ГЧП. Третье и четвертое место закрепилось за здравоохранением и общественными услугами. С привлечением частного капитала ведется строительство и обновление больниц, школ и других учебных заведений. Примечательно, что в случае инвестирования в эти сферы частный бизнес получает право на развивающую застройку прилегающих территорий. В Великобритании, где хорошо освоена система ГЧП, на первых позициях стоит образование, затем следует здравоохранение и оборонные объекты. В Финляндии пока дорожные концессии лидируют, но непосредственно вслед за ними идут проблемы школы и высшего образования, в Ирландии- распределение аналогичное – основное внимание транспорту и образованию. В ряде стран, например Нидерландах и ЮАР, лидерство по ГЧП удерживают другие сферы, но многие проблемы, связанные с образованием и здравоохранением, решаются с привлечением частных компаний. Если анализировать использование ГЧП- проектов по странам, рассматривая их в соответствии с классификацией ООН, то в зависимости от уровня социально-экономического развития страны картины будут меняться от страны к стране. Так, анализ 915 случайно выбранных проектов ГЧП в странах с разным уровнем развития экономики показал, что здравоохранение стоит на 1-м месте только в странах “Большой семерки” (184 из 615 проектов, или 29,92 %), на втором месте образование – 138 проектов, на третьем автодороги - 92 проекта. Исследование ГЧП в отдельных странах продемонстрировало , что в каждой стране свои приоритеты – в США автодороги (32 из 36 проектов), в Великобритании – здравоохранение (123 из 352 проектов) и образование (113 из 352 проектов), в Германии –образование (24 из 56 проектов), в Италии, Канаде и Франции – здравоохранение. 2 Данные по США нарушают зависимость, согласно которой проекты ГЧП в зависимости от уровня экономического развития смещаются из сферы материального производства в образование, здравоохранение и услуги. В США на первых позициях прочно укрепилось дорожное строительство, хотя страна относится к мировым экономическим лидерам. Объяснение можно найти в специфике того места, которое автомобиль занимает в жизни и экономике США (автомобильный транспорт неотъемлемый компонент жизни американца, и существенная часть промышленных поставок также обеспечивается автомобилями), а также территории страны и необходимости выстраивать и поддерживать транспортные коммуникации. Отдельно стоит отметить перераспределение отраслевых приоритетов в европейских проектах ГЧП за последнее время. По итогам 2010 г. Лидером по количеству соглашений ГЧП в ЕС является сфера образования (34 %), ощутимо опережающая традиционную для ГЧП транспортную сферу (21 %). Значительные позиции в общем объеме сделок ГЧП занимает и здравоохранение (17 %). Важно и то, что по объему сделок в 2010 г. “нетранспортные” сегменты в целом впервые заняли более половины суммарной стоимости проектов ГЧП. А совокупная доля образования и здравоохранения возросла до 35 % по стоимости и до 51 % по количеству сделок. Практика развития социальной инфраструктуры на основе модели ГЧП апробирована во многих государствах. К строительству и управлению больницами, школами и даже тюрьмами развитые страны начали привлекать частный сектор после строительства и модернизации базовых отраслей - транспорта, энергетики и других. Так, в Германии ГЧП активно применяется при строительстве объектов в сфере образования, в Австралии развита практика участия частных компаний в реконструкции, строительстве госпиталей, больниц, а также управления этими учреждениями. При применении общей принципиальной схемы в разных странах есть свои специфические особенности, позволяющие наиболее эффективно встроить механизмы ГЧП в экономику. Например, в Германии медицинские учреждения приватизируются за сравнительно небольшие деньги в обмен на инвестиции и обязательства по государственному заказу. В Швеции же разрешено брать в аренду больницы, лаборатории, службы скорой помощи. Наибольшего распространения концепция ГЧП получила в странах с развитой рыночной экономикой и с устоявшимися традициями взаимодействия государства и частного сектора. Однако, несмотря на сходство многих позиций, в организации ГЧП в разных странах отмечаются и определенные различия. Так, в англо-саксонском мире при выборе частного партнера проводится три отдельных конкурса: на проектирование, на строительство, на управление. Во Франции, напротив, существует единый конкурс на все виды работ или услуг. Практика применения ГЧП в ряде западноевропейских стран показывает, что данный механизм используется там, где государство и бизнес имеют взаимодополняющие интересы, но при этом не в состоянии действовать самостоятельно и независимо друг от друга В последние годы в некоторых странах появились проекты партнерства в сферах, прежде считавшихся исключительной прерогативой государства. Например, в США, Германии и Великобритании внедряются схемы ГЧП, позволяющие совместить преимущества государственного планирования и частной заинтересованности в выполнении национальных проектов в области космической разведки. К примеру, Национальное агентство геопространственной разведки США (NGA) заключило два контракта NextView с компаниями DigitalGlobe (дата заключения – сентябрь 2003 г.) и GeoEye (дата заключения сентябрь 2004 г.), соответственно, на 530 и 500 млн. долл. Для повышения качества разрешения поступающих из космоса снимков. В соответствии с контрактами эти компании разработали и в 2006-2007 гг. запустили спутники двойного назначения WorldView и OrbView-5 с аппаратурой для съемки Земли с пространственным разрешением 0,45 м. Росту интереса к механизму ГЧП в странах Европы в 1990-е гг. во многом способствовали, с одной стороны, ускорение экономического роста, с другой – усиление интеграционных процессов среди европейских стран и образование Европейского союза (ЕС). И то и другое потребовало ускоренного развития инфраструктуры: как создания новых, так и модернизации старых инфраструктурных сетей. Все это, в свою очередь , требовало огромных финансовых затрат. 3
Развитие ГЧП происходит различными темпами в зависимости от конкретных страновых уловий: если в Великобритании, Франции, Германии и Испании данный рынок уже достаточно сформирован, то другие страны еще только начали развивать такого рода программы. В то же время многие страны ЕС не обладают значительным опытом в применении ГЧП, а некоторые не имеют его вообще. Если же говорить о динамике развития проектов ГЧП в ЕС, то объемы таких соглашений неуклонно росли вплоть до 2007 г. Однако последовавший вслед за этим мировой кризис значительно сбавил активность взаимодействия частного сектора с госструктурами. Впрочем, уже результаты 2010 г. Явно продемонстрировали готовность европейских ГЧП к восстановлению докризисных объемов в краткосрочном периоде до максимальных показателей 2007 г. – 29,6 млрд. евро, а в дальнейшем – и превысить их. По количеству соглашений ГЧП бесспорным лидером является Великобритания, на экономику которой по итогам 2010 г. Приходится 44 сделки из 112 проектов в ГЧП в целом по ЕС. С 1990 по 2009 г. Доля Великобритании в общеевропейском количестве проектов в ГЧП составила 67,1 %, а по их стоимости – 52,5 %. Следующие результаты по численности и стоимости соглашений ГЧП в общем объеме ЕС за аналогичный период продемонстрировала Испания – 10,1 % и 11,4 %, соответственно. На третьей позиции Франция – 5,4 % и 5,3 %. Если же говорить о показателях 2010 г., то во Франции было реализовано 19 проектов в рамках ГЧП. По объему и количеству подписанных контрактов рынок Великобритании превышает все прочие рынки Европы: в течение 2001-2008 гг. в Великобритании было подписано 536 проектов на сумму 60 млрд. фунт., исключая очень большие контракты, связанные со строительством туннеля под Ламаншем и лондонским метрополитеном, по сравнению с 215 проектами на сумму 37 млрд. фунтов в остальных странах Европы. Пример негативно свойства произошел в Чехии и связан с крупным инфраструктурным проектом. Для его реализации за образец была взята британская модель «Частной финансовой инициативы». Однако недостаток опыта и недостаточная подготовленность государственной стороны не позволили реализовать проект с удовлетворительным результатом. Частным партнером для сооружения участка автобана D 47 протяженностью 80 км была предложена, на первый взгляд, приемлемая схема. Однако государственная компания не смогла оценить все риски, тем более, что частный партнер оказался не вполне состоятельным и компетентным. В итоге все риски были переложены на государство, проект был свернут, причем пришлось выплатить крупную неустойку потенциальному частному партнеру. В применении ГЧП нашла отражение и такая тенденция, как повышение роли науки и инновативности в развитии. Кроме того, со сферой образования тесным образом связано развитие науки и инновационного процесса, который в настоящее время выдвинут в число приоритетных задач развития нашей экономики. Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что одним из эффективных механизмов активизации инновационного развития является использование механизмов ГЧП. На этом направлении наблюдается разнообразие методов и форм организации инновационных процессов и спектр мероприятий по косвенной поддержке. Сегодня механизмы ГЧП становятся важнейшим направлением активизации инновационной деятельности и, следовательно, актуальны для России. В современных условиях особую актуальность приобретают вопросы, связанные с применением ГЧП в инновационной области, когда из-за высокого риска, связанного с повышенной сложностью достижения требуемого результата особенно желательна поддержка государственных структур на различных стадиях создания и рыночного освоения инноваций. В настоящее время относительная роль государственно-частного партнерства в инновационной политике различна в разных странах, но проявляется тенденция к расширению применения механизмов ГЧП и влиянию таких форм взаимодействия государства и бизнеса на инновационную активность. Исключительная важность ГЧП партнерства как эффективного инструмента реализации инновационной политики признается ведущими зарубежными странами. Программы ГЧП, стимулирующие тесные контакты между научными, образовательными и промышленными секторами экономики характерны для всех развитых стран. Наиболее успешные рынки проектов- Великобритания, США, Ирландия, Израиль, Франция, Япония, Италия, Германия. Основой механизма ГЧП в инновационной сфере является организация совместной деятельности государственных научных организаций, государственных образовательных учреждений, частного и финансового бизнеса. Формы и механизмы ГЧП при существующих различиях в деталях в разных странах имеют принципиальные общие черты, отраженные в общей постановке задачи и целей применения ГЧП – роль государства состоит в том, чтобы содействовать производству фундаментальных знаний и технологий стратегического характера, а также в создании инфраструктуры и благоприятного климата для инновационного деятельности частных компаний, а роль частного сектора в создании технологий на основе собственных исследований и разработок и рыночном освоении полученных в результате научных изысканий результатов (технологий и материалов). Государство финансирует в основном фундаментальные исследования, осуществляемые университетами, лабораториями и институтами, оказывает селективную поддержку изобретениям и разработкам в частном секторе. При этом мировой тенденцией является сокращение доли средств, выделяемых науке со стороны бюджета и стабилизация или сокращение объёмов государственного заказа. Все более значительная часть отводится частному сектору. В Великобритании с 1975 по 1995 год доля государства в финансировании НИОКР сократилась с 54 % до 34 %, а доля частного возросла с 38% до 48%. Доля бюджетных средств продолжает сокращаться и в настоящее время, хотя более медленными темпами. В США процесс огосударствления науки замедлился еще в 70-е годы, что наблюдалось в объемах финансировании всех стадий научного цикла. Тем не менее, западные модели предполагают, как правило, доминирование государственного финансирования на ранней стадии инновационного проекта, когда требуются «деньги для посева» (seed money) и надежные гарантии для начала исследований или внедрения инновационного продукта. В Германии, Франции, Голландии доля государства в общих инвестициях при создании инновационной инфраструктуры составляет 75%, Великобритании – 60%. На последующих фазах эксплуатации и функционирования объекта ситуация меняется в сторону частного сектора. Примечательно, что распределение бюджетных средств на стимулирование научных исследований и технологических разработок имеет заметные страновые различия. В странах ЕС превалирует диверсифицированный подход к распределению ресурсов между частными фирмами, в США средства, направляемые государством в НИР частного сектора, сконцентрированы в небольшом числе компаний. Так, всего 0,5% американских компаний получают 84% государственных ассигнований на НИР. Характерно, что доминирование государственных средств в научных исследованиях наблюдается в странах с относительно менее развитой и эффективной экономикой. Также ориентация на государственные ассигнования присущи странам так называемого Восточного блока. В этих странах на долю государственного финансирования в НИР приходится более 50% - Португалия, Греция, Польша, Венгрия, Румыния, Болгария. Однако и в этих странах наблюдается постепенный дрейф в сторону модели с доминированием частного сектора. Мировая практика убеждает, что частный капитал (а на ранних стадиях с использованием возможностей государственных финансов) обеспечивает повышенную динамику в научных исследованиях, ускоряет внедренческий процесс, а также повышает способность экономики к восприятию инноваций зарубежного происхождения. Наиболее распространенные формы, применяемые для вовлечения частного капитала в научные изыскания и инновационное развитие экономики – концессии, контракты, аренда, соглашения о разделе продукции, совместные предприятия и некоторые другие. При этом государство эффективно контролирует эту сферу стратегической важности. Регулирующая деятельность государства и инновационной сферы осуществляется в следующих направлениях: разработка стратегии взаимодействия государства и бизнеса, формирование институциональной сферы для разработки и реализации партнерских проектов, организация управления партнерством, разработка и совершенствование методов и механизмов, позволяющих реализовать на практике взаимодействие частного и государственного ресурса.
Механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП) используются для привлечения частных компаний с целью долговременного финансирования и управления общественной инфраструктурой по широкой гамме ГЧП-объектов. Выбор первоочередного направления реализации ГЧП-проекта зависит от уровня социально-экономического развития и приоритетности задач конкретной страны или региона. Разнообразие видов, форм и сфер использования ГЧП превращают их в универсальный механизм решения различного рода долгосрочных задач в широком диапазоне сфер деятельности – от реализации исключительно социальных и инфраструктурных проектов общегосударственного значения до разработки и адаптации особо перспективных технологий для новых точек роста там, где сосредоточены значительный научный потенциал и человеческий капитал.
1. Обзор опыта зарубежных стран. Основные принципы использования ГЧП.
На первой стадии решаются базовые задачи и создаются организационно-правовые условия развития ГЧП
Разработка стандартов и законодательства в области ГЧП
Создание государственного органа по реализации ГЧП
Разработка структуры соглашений ГЧП (принятие решений, типовые соглашения)
Создание системы взаимодействия государства и частного бизнеса
Построение открытого рынка для участников ГЧП
Использование опыта других стран, налаживается информационно-аналитическая работа
Создание департаментов ГЧП в министерствах, отвечающих за реализацию ГЧП
Разработка новых моделей и форм взаимодействия
Расширение сфер применения механизмов ГЧП
Вовлечение новых источников финансирования, создание стимулов для их подключения
Использование ГЧП для развития сектора услуг
Количественный рост проектов ГЧП
Дальнейшее совершенствование моделей ГЧП
Совершенствование системы оценки рисков
Увеличение жизненного цикла проектов ГЧП
Привлечение институциональных инвесторов (пенсионных и паевых фондов) для участия в ГЧП
Совершенствование системы государственного участия в ГЧП
Совершенствование системы подготовки кадров для работы в системе ГЧП
Сферы, в которых используются механизмы ГЧП, характеризуются большим разнообразием.
Традиционно на первых местах стоят отрасли транспорта и транспортной инфраструктуры. В этой сфере практикуется строительство и эксплуатация трубопроводов, железных дорог и автомагистралей, в последнее время развиваются системы мониторинга и управления движением.
Жилищно-коммунальное хозяйство- обслуживание населения, обновление и эксплуатация коммунальных сетей, водоснабжение, утилизация мусора
Экология- создание, обслуживание и эксплуатация городских и загородных парков с правом эксплуатации природных ресурсов и экологического туризма
Строительство и поддержание в должном порядке объектов недвижимости различного назначения
Поддержание общественного порядка
Телекоммуникации
Финансовый сектор
1.2. Эволюция форм и направлений применения ГЧП
Необходимо отметить, что ГЧП не является панацеей, инструментом, решающим все проблемы автоматически. Опыт использования ГЧП знает как положительные, так и негативные примеры. Среди положительных – расширение и модернизация международного аэропорта в Варшаве (Польша). Более 85 % страны пользовалось именно этим аэропортом. В результате интенсификации связей с западом пассажиропоток увеличился почти вдвое, что потребовало принять экстренные меры в короткие сроки. На открытом европейском конкурсе победила германская фирма «Хохтиф АГ», разработавшая специальную модель финансирования реконструкции аэропортов стран Центральной и Восточной Европы на основе ГЧП. Для реализации проекта был сформирован консорциум, в который вошли в том числе и многие малые и средние фирмы Германии и Польши. Стоимость проекта составила 153,4 млн. евро. До 80% финансирования пришлось на частную сторону. Успешность реализации способствовало тому, что генеральный подрядчик впоследствии принял участие в реконструкции аэропортов Дюссельдорфа, Гамбурга и Сиднея.
1.3. ГЧП в инновационной сфере
